VÄRDEN I VÄLFÄRDEN. Om styrning och organisering efter NPM

Sandberg omslag

April 2014. Min nya rapport på Arena idé: VÄRDEN I VÄLFÄRDEN. Om styrning och organisering efter New public management.  Jag jobbar vidare med temat, så alla slags kommentarer är välkomna, epost ake.sandberg2 [at] gmail com

Juni 2014 publicerades en reviderad upplaga. En del fel hade insmugit sig i den tekniska produktionen av den första upplagan ovan.
På arena idés webbsida ligger fortfarande en pdf av den första upplagan. Ladda alltså inte ner den.
För den som redan har den tryckta rapporten från april finns ett rättelseblad att ladda ner här. [Rättelsen införd här 6 okt 2014].

Rapporten presenterades vid ett seminarium på ABF-huset 2 april. Utredarna Joa Bergold, LO och Ulrika Lorentzi från Kommunal tillförde intressanta kommentarer och perspektiv.

Seminariet webb-sändes direkt, och nu finns videon på ABF Play

Från inledningen till rapporten
I denna rapport fokuseras det som i politiken och samhällsdebatten givits rubriken vinster i välfärden. Det handlar om former för drift: offentligt, idéburet eller vinstdrivet. Och det handlar om olika former för styrning, där de ”nya” inslagen hämtats från näringslivet och industrin. Från början var förändringarna för många inom politiken ett sätt att komma till rätta med den traditionella förvaltningens byråkratisering, kostnadsläge och medborgarnas kritik. Ansatser till öppenhet och brukarmedverkan i förvaltningens arbetssätt fanns, men efter hand kom förändringarna i driftsformer och styrning att bli sådana som i grunden står i samklang nyliberal ideologi som vill ”konstruera kunder” på vad som kallas en kvasimarknad där ”kunden” betalar med skattemedel. Samlingsbeteckningen är New public managment (NPM). Omvandlingen har samspelat med omfattande skattesänkningar. Nu i en tredje fas är frågan: Vad kan komma efter NPM.
 
Låt mig här inledningsvis göra ett par personliga reflexioner. Min forskning genom åren har huvudsakligen behandlat arbetsorganisation, företagsledning och partsrelationer i den privata sektorn. Det speglas av bidragen i den nya bok jag redigerat, Nordic Lights, men där finns också kapitel om New public managment, som är centralt i denna rapport. Jag har följt utvecklingen inom offentlig sektor med intresse, ända sedan jag vid FOA:s Planeringsbyrå på 1970-talet skrev en avhandling om planering och demokrati och var med om att lyfta fram organisationssociologiska och kritiska aspekter på framväxten av det som kallades programbudgetering och som kan ses som inledande steg mot NPM. På Handelshögskolan i Göteborg och sedermera på Industriell ekonomi på KTH verkade professor Albert Danielsson vars seminarier om vetenskapsteori, modeller av beslutsprocesser, och rationella kalkylers problematiska och särskilda roll påverkat den här framställningen.
 
Albert Hirschmans analys av politik och marknad i boken Exit, Voice and Loyalty har likaså betytt mycket; en av mina sociologilärare, Ulf Himmelstrand i Uppsala skrev förordet till den svenska utgåvan (1972).Med bakgrunder som dessa är det inte förvånande att denna rapport har ett kritiskt perspektiv på förenklade modeller av marknader, beslutsfattande, planering och styrning som de nu manifesterar sig i New Public Management. Sett som ett instrument att ruska om och vitalisera den offentliga välfärdssektorn kunde konkurrensen och den förändrade styrningen behövas och ha sina förtjänster, men när den nu dominerar visar den upp sina negativa sidor
Välfärdens organisering och styrning är ett i grunden komplext område. Det är svårt att urskilja en orsak till förändringar och därmed inte enkelt att föreslå en handlingslinje. Därtill skiljer sig förutsättningarna i olika sektorer. I skolan kommunalisering, lärarutbildning, politisk detaljstyrning av rapportering, situationen i klassrummen; i sjukvården ersättningar kopplade till detaljerade diagnosmetoder som rycker isär vårdkedjan; för järnvägarnas del åtskillnad av underhåll och drift där driftbolaget eftersätter underhållet för de ska ju inte köra tågen på rälsen. Arbetets konkreta organisering, arbetsprocesserna, och hur personal möter brukare är förstås olika i de olika fallen.Det finns ändå mycket som är gemensamt för sektorerna. Det gäller driftsformer, styrformer och organisationsprinciper, det gäller marknad och politik, individuella val och demokrati, likvärdighet och integration i samhället, och arbetsorganisationens betydelse för kvalitet i verksamheten och prestationer. Det gäller också de värden som ligger bakom NPM: betydelen av individuella val på en marknad – och konsekvenserna av dem.En rapport av den här omfattningen kan givetvis inte göra anspråk på att grundligt och detaljerat belysa hela detta problemkomplex. Men avsikten är att denna översikt av sätt att se på välfärdsområdet skall visa på nödvändigheten av att ta ett steg tillbaka, begrunda beslut som tagits och hur det blev, och så säga: Det här blev ju bra! Eller kanske: Det blev fel, vi tar nya grepp och gör om. Att det senare inte är helt lätt för den som varit involverad i processerna är klart. Men det är likafullt angeläget. Lättare blir det när man betänker att situationen och kunskapsläget var annorlunda när avgörande beslut togs i början av 1990-talet och i senare skeden. Nu har vi erfarenhet och mer kunskap, även om den fortfarande är ofullständig.[…]… Läs hela rapporten, ladda ner från  Arena idés hemsida

Seminarium: Vägar till ett gott arbete, effektivitet & kvalitet

Min uppgift vid seminariet var att ge en inledande översikt och historisk bakgrund till dagsläget i den nordiska modellen och i arbetsorganisationens förändring de senaste årtiondena. Temat i inlägget var den ”produktiva rättvisan” och ”solidarisk individualism”. Jag tog upp lean Production och Volvos Uddevallafabrik som historiskt alternativ. Och frågade: Kan  Lean idag vara vad som helst?  En bakgrund finns i vår bok Nordic Lights (SNS förlag 2013); inledningskapitlet ”How bright are the Nordic Lights?”  kan laddas ner här.

Sten Gellerstedt, LO, organiserade seminariet. Flera  fackliga företrädare medverkade: Lasse Thörn och Stefan Wiberg. Och forskare: Kenneth Abrahamsson, Per Sederblad och Jörgen Eklund. Vid detta tillfälle medverkade också Norska LO som redovisade erfarenheter av försök med medarbetarstyrda och arbetsbaserade innovationer: Anja Kildal Gabrielsen och Anthony Kallevig.

Seminarie-videon finns utlagd på LO:s hemsida på LO Play

 

Konkurrens och kvalitet i skolan – utan vinst

Åke Sandberg. Bild: Privat

 

 

 

 

Åke Sandberg: Konkurrens och kvalitet i skolan – utan vinst

Publicerat 31 januari 2014

Den som är skeptisk till vinstutdelande skolbolag har anledning att argumentera:
Vi satsar på idéburna skolor som ger mångfald och kvalitet.

Pisastudien som jämför skolor i olika länder innehåller en mängd statistik och många har räknat fram samband mellan friskolekonkurrens och elevers resultat – svårbedömda samband som pekar åt olika håll.

Men tre forskare från Institutet för näringslivsforskning (IFN) anser sig ha lösningen. De hävdar att konkurrens från friskolor förbättrar skolsystemet i ett land – utan att ha gjort begripligt att det är så.

Men om de har rätt i att det inte är viktigt vilka driftsformer de privata skolorna har, då kan den som är skeptisk till vinstutdelande skolbolag argumentera: Vi satsar på idéburna skolor som ger mångfald och kvalitet.

IFN-forskarna lyfter fram ”den mest övertygande studien” som dessutom stöds av en rapport, som täcker ”all forskning om skolval över hela världen”. Det låter rätt tvärsäkert – men alla sådana modeller har stora osäkerheter, och de redovisas inte av IFN-ekonomerna. De tre vet, där andra inte sägs förstå. Men tala om enkel lösning: Gör bara marknad av det hela så fixar det sig. Det är dogmatiskt.

 

…….  läs hela artikeln på Dagens Arena här
och den som har lust, kommentera gärna, och dela artikeln på facebook eller twitter

——————–

Om metod och pretentioner

Ett tillägg till artiklen i Dagens arena

När  längden inte behöver begränsas, som i ett redigerat debattforum,  finns här i bloggen möjlighet till en utvikning om metod och om pretentioner i debatten.

Den studie IFN-forskarna refererar sägs visa att andelen katoliker i ett land år 1900 är indikator på andelen friskolor i dag (syftet är att få ett utgångsvärde, en oberoende variabel, som inte påverkas av särdrag i läget idag i ett land som påverkar prestationen, t.ex. inkomstnivå, utbildningssatsningar). De medger att studien inte är invändningsfri men de redovisar den inte på ett sådant sätt att ens en kvalificerad läsare har möjlighet ta välgrundad ställning.

Kan det vara problem med data, metod, teori? Är analysen så abstrakt att man har svårt att säga något konkret om till exempel Sveriges skolor i dag? Beror sambandet på att den katolska kyrkan är särskilt framgångsrik i att driva skolor? Vad skulle hända med ett annat startår än 1900, till exempel år 1950 efter andra världskriget? Eller med ett annat slutår än deras Pisa 2003 – kanske Pisa 2013?  Vad betyder den stora invandringen från Sydeuropa till Sverige? Som jag ser det lyckas de inte visa att sambandet beror på konkurrens och inte att det är ett orsakssamband. Det finns studier, bl.a. i Sverige, som kan sägas visa på positiva lokala effekter, men isf mycket svaga, av konkurrens inom skolsektorn. 

IFN-forskarna borde sammantaget redovisat hur känsliga de resultat de refererar är för val av antaganden som dessa – en känslighetsanalys. Det är man skyldig läsaren när man uttalar sig så starkt som de gör.

De tre har stora pretentioner på att ha lösningen på skolans problem.  Därför uppskattas att de i en kommentar beklagar sin nedlåtande ton mot politiker och skribenter som sägs ”inte veta bättre”, tycka att forskning är ”tråkig och komplicerad” och söka efter ”en lättfattlig bibel om hur skolan bör reformeras”. Men tala om enkel lösning från IFN-ekonomerna: Gör bara marknad av det hela så fixar det sig! Det är tämligen dogmatiskt, och i sättet avfärda andras synsätt anas en grad av elitism 

Referenser
De tre forskarna med IFN-anknytning som skrivit är Gabriel Heller Sahlgren, Philip Booth och Henrik Jordahl. Heller Sahlgren är också knuten till Center for market reform of education i London. De tre skrev först på DN Debatt ”Pisarapporten säger inget om vad som fungerar väl”, jag replikerade ”En enskild studie är inget alexanderhugg i skoldebatten” och de tres slutreplik var ”Det är konkurrensen i sig som ger bättre resultat”. Deras slutreplik var lång, och för balansens skull hade jag behov runda av och det sker genom artikeln ovan i Dagens Arena, och metodkommentaren här.
I Värmlands folkblad hade jag tidigare skrivit en bredare kommentar om forskning och avregleringspolitik: ”Det blev fel – vi gör om

 

”En enskild studie är inget alexanderhugg i skoldebatten”

Default logo txt set up in Logo page

Jag skriver en replik på DN Debatt till en artikel om övertolkningar av Pisa-studien. Här är först DN:s ingress till min replik:

”REPLIK. De tre IFN-ekonomer som skrev på DN Debatt den 13 januari kritiserar med rätta att Pisastudien använts för att tolka statistiska samband som orsakssamband. Men för att driva sin tes refererar de samtidigt till en annan studie utan att berätta om den studiens speciella historiska bakgrund, som gör att det är vågat att använda den för att dra slutsatser för svensk skolas del, skriver professor emeritus Åke Sandberg.”

OECD:s Pisastudie har fått motivera skilda slutsatser om skolans prestationer. Därför är det intressant när tre ekonomer med bas i IFN (Institutet för näringslivsforskning) på DN Debatt den 13/1 kritiserar att statistiska samband i Pisa tolkats som orsakssamband. Deras kritik är rimlig. De tar som ett exempel påståenden att Pisastudien skulle visa att konkurrens inte ökar elevernas prestationer eller till och med orsakar kunskapsfall i svensk skola. De hänvisar så till en, som de menar, rigorös studie av West & Wössmann som säger att friskolekonkurrens tvärtom förbättrar länders prestationer.

Men om nu metod och klarhet är så viktiga, och det är de, är det anmärkningsvärt att IFN-forskarna inte presenterar studien på ett sätt som gör att den kvalificerade läsaren av DN:s debattsida kan göra en egen bedömning av huruvida just de tres tolkning och tillämpning av studien på den svenska situationen är rimlig. Jag efterlyser en sådan analys.

Intrycket när de avfärdar dem de kallar ”debattörer på vänsterkanten” är att deras egen agenda kan vara att med Pisasiffror främja friskolors intressen. De hade gärna, för läsarens skull, kunnat redovisa sin grundsyn på marknad och politik – kanske på ”högerkanten”? … …  forts.

Läsa hela artikeln på DN Debatt här

Efter min replik har IFN-ekonomerna fått in i DN vad som rubriceras som en ’Slutreplik’ . Deras slutreplik är lika lång som min replik, vilket är ovanligt, och de kan därmed föra in delvis nya resonemang som jag inte kan bemöta i DN. De presenterar en abstrakt modellanalys som bortser från historiska och institutionella förhållanden. I grundfrågan anser jag min kritik håller. Tills vidare får jag alltså hänvisa den intresserade till min redan publicerade replik i DN.

Tidigare, den 16 januari, publicerade jag i  Värmlands folkblad en bredare kommentar till IFN-ekonomernas artikel, med fokus på vetenskap och politik i välfärdsdebatten

Välfärden: Det blev fel – nu gör vi om

 

VF trafikkaos omreglering safe_image

 

Avreglering och marknadskonkurrens kan vara bra i vissa sammanhang, men är inte alltid bästa lösning. Kanske inte i järnvägstrafiken, inte i stora delar av välfärdssektorn. Forskarens resultat och modeller pekar åt olika håll. Hur är relationen forskning och politik inom välfärden?

Forskare från IFN (Institutet för näringslivsforskning) skriver på DN:s debattsida om OECD:s studie Pisa som jämför skolan i ett trettiotal länder.  De presenterar andra studier som de menar visar friskolekonkurrensens fördelar. Jag kommenterar detta i Värmlands folkblad, och har också frågor om vetenskap och politik i välfärdsdebatten. Rubriken i Värmlands Folkblad: DET BLEV FEL – NU GÖR VI OM

Ingressen i VF: De senaste årens reformer har varit långt ifrån provisoriska, utan i stället dogmatiska marknads- och managementmodeller. För balansens skull behövs nu reflexion och mera politik inom välfärden. Det skriver Åke Sandberg, ekonom och sociolog, prof.em.

I reportage har problem i välfärd och infrastruktur illustrerats: Kaos i bilprovning och tågtrafik, kris på BB varje sommar, apotek som inte har medicin hemma. Skolans, omsorgens och vårdens problem behöver knappast nämnas.
Skatter har sänkts och resurser till välfärden stryps. Vi ser nu omfattande och grundläggande förändringar i komplexa samhällsfunktioner som välfärd och infrastruktur. De är svåra att greppa för oss som medborgare, för valda politiker, och för forskare.

Slutstyckena i artikeln ser ut så här:

Dags alltså för oss medborgare och brukare av välfärdens tjänster, och för politiska partier, att gilla läget genom att ta ett par steg tillbaka, undersöka tillståndet, ompröva dogmer om marknadens och New Public Managements (NPM) förträfflighet och reformera det som brister.
Även dogmer från före avregleringarnas tid, om den offentliga sektorns ofelbarhet förtjänar att omprövas: Dynamik, lyhördhet för brukare och utrymme för alternativ krävs.
Reformer måste genomföras utan att vi och politiker har recept för vad som är bäst, men när det är uppenbart att något inte fungerar fordras kurage att säga: Det blev fel, vi var naiva om välfärdsmarknader, vi gör om!
Modeller framöver bör därför vara ”provisoriska utopier”. De senaste årens reformer har varit långt ifrån provisoriska, utan i stället dogmatiska marknads- och managementmodeller. För balansens skull behövs nu reflexion och mera politik inom välfärden.

Läs hela artikeln i Värmlands Folkblad här.

Senare skrev jag en metodinriktad kritik som publicerades på DN Debatt 2o januari

Nordic Lights – Download Chapter 1

 

Nordic-lights-cover-large-jpeg

A preview of the introductory chapter of Nordic Lights is now available,  for download (pdf). It includes the Table of Contents as well as prof. Paul Adler’s Foreword and the whole of Chapter 1: How Bright are the Nordic Lights?

You will also see the book cover, with endorsements by professors Manuel Castells, Russell Lansbury, Ruth Milkman, Michael Schumann and Chris Smith.

Download here:  Nordic Lights introductory chapter
Foreword by Paul Adler
Preface
Chapter 1: How Bright are the Nordic Lights?

Want to read more? The book is available
at  Bokus or Adlibris, in print and as e-book
Information from Bokus for English-speaking readers

For more about our book go to my Nordic Lights pages
You may order  the book at a lower price by downloading one of the flyers from SNS förlag
Nordic Lights Flyer #1
Nordic Lights Flyer #2